Proces decyzyjny z perspektywy specyfiki redystrybucji Funduszy Unijnych

 

Analizując poszczególne podręczniki zarządzania i kontroli funduszy strukturalnych^[1] można dojść do wniosku, iż określenie zarządzanie dotyczy tylko do bezpośrednich procedur redystrybucyjnych (mamy do czynienia z opisem szeregu działań podejmowania decyzji z zakresu wyboru projektu, procesu jego oceny, monitoringu i kontrolowania), zaś nie zarządzania (bądź podejmowania decyzji) Instytucją Zarządzającą^[2] (IZ). Wydaje się, iż lepszym określeniem byłoby sformułowanie „kierowanie” lub „koordynacja”. Na przykład jeden z najnowszych podręczników zarządzania redystrybucją Funduszem Spójności, pod pojęciem „System zarządzania i kontroli”^[3] przekazuje m. in. „Schemat przedstawiający system zarządzania i kontroli”^[4], który jest tylko opisem instytucji zaangażowanych w w/w procedurę.

Powstający problem decyzyjny, raczej problem podejmowania decyzji, szkicuje się w następujący sposób: decydent, czyli IZ, stoi przed koniecznością wyboru jednego z tylko dwóch możliwych wariantów działania – akceptować wniosek w ramach określonego programu lub nie. Te działania są również ściśle określone przez podręczniki – wytyczne. Nawet sformułowanie problemu decyzyjnego (jako pierwszy krok do budowania modelu decyzyjnego) staje się dość skomplikowanym zbiorem zjawisk odgórnie określonych wytycznych.

            W klasycznym ujęciu problem powinien zawierać szczegółową definicję  przynajmniej:

a)      decydenta / decydentów (IZ)

b)      warunku / warunków ograniczających decyzję

c)      zbioru decyzji dopuszczalnych

d)     kryteria oceny decyzji.

Decydenci (IZ)^[5] i warunki ograniczające decyzję (czyli kiedy i po spełnieniu jakich warunków można dofinansować przedsięwzięcie) są określone do takiego stopnia, iż zbiór decyzji dopuszczalnych w rzeczywistości nie jest zbiorem lecz schematycznie i ściśle określonym ciągiem niektórych powtarzających się czynności w dokumentach jak na przykład Karta oceny wniosku, Lista sprawdzająca dla oceny formalnej wniosków o dofinansowanie projektu złożonych w ramach różnych Priorytetów, Regulamin pracy ekspertów oceniających wnioski o dofinansowanie itd. Czyli kryteria decyzji nie są elementami procesu decyzyjnego lecz stanowią odgórnie określony zbiór dopuszczalnych decyzji oraz przewidywany rezultat wdrażania programów operacyjnych w postaci rozwoju regionalnego (włącznie z wynikami ewaluacji). W świetle analizy dokumentów dotyczących oceny wniosku o dofinansowanie, można powiedzieć, iż identyfikacja sytuacji decyzyjnej została w nich m. in. klarownie zdefiniowana przez wytyczne, zaś nawet rozwiązywanie ewentualnego problemu decyzyjnego nie spowoduje zmiany, bowiem w/w wytyczne nie pozwalają na jakiekolwiek zmiany. Czyli można stwierdzić, iż a) ewentualny model decyzyjny kuleje z powodu kłopotów z rozwiązywaniem problemu decyzyjnego mimo faktu, iż samo b) wyznaczenie decyzji dopuszczalnych i decyzji wystarczających lub optymalnych jest również możliwe (ekspertyzy, różne oceny itd.).

Warto zwrócić uwagę też na fakt, iż ewentualny zbiór decyzji optymalnych może napotykać na pewne warunki ograniczające:

a)      warunki sztywne – w/w wytyczne, które nie mogą być ani usunięte lub ominięte, ani przeformułowane,

b)      warunki luźne – eksperci, którzy  mogą być w pewnym stopniu usunięci bądź ominięci^[6] i (wbrew stwierdzeniom, iż ich usunięcie nie powoduje zmiany zbioru decyzji optymalnych) tym samym w znacznym stopniu wpływać na zbiór decyzji optymalnych.

Otóż w zaistniałych okolicznościach, gdy powstaje przestrzeń decyzyjna, można analizować pojęcie „decyzji optymalnej”. Skoro kryterium oceny decyzji jest jednocześnie celem decyzji, to decyzja optymalna (czyli decyzja dopuszczalna) jest decyzją najlepszą z perspektywy kryteriów oceny decyzji zgodnie z zasadami wytycznych (które w istocie swojej mają za zadanie rozwój regionalny). Użyteczność decyzji nie jest subiektywna lecz obiektywna jako skutek poleceń i wytycznych, chociaż warunki ograniczające decyzje obejmują praktycznie wszystkie problemy regionalne.

Czy uda się zbudować model decyzyjny w zakresie zarządzania procesami redystrybucyjnymi w warunkach absolutnej dominacji sztywnych ograniczeń w zamkniętej przestrzeni decyzyjnej? Warto brać pod uwagę fakt, iż sytuację decyzyjną stanowi następujący sprzeczny zbiór czynników: a) czynniki niezależne od decydenta (ściśle określone w wytycznych) oraz b) czynniki zależne od decydenta (subiektywne ujmowanie konkretnego wniosku o dofinansowanie).

Dla zrozumienia całokształtu problemu decyzyjnego warto nadmieniać, iż wytyczne prognozują ewentualne konsekwencje wynikające z celów programów operacyjnych również jako bezpośrednie efekty podjętych decyzji, które mogą być podjęte w warunkach:

a)      pewności – decyzja może być pozytywna lub negatywna dla wniosku, więc konsekwencje dla przedsięwzięcia są jednoznaczne,

b)      ryzyka – wytyczne nie przewidują decyzji ryzykownych ani ewentualności ich korekty.

Czyli model decyzyjny, opisując problem decyzyjny, stanowi sztywny system wytycznych dla oceniających wnioski o dofinansowanie i można go schematycznie przedstawić jak na rysunku 1 (wniosek oceniony niżej, niż na 60% powinien być odrzucony).

Czyli:

Wsparcie dla projektu = {(Decyzja eksperta 1 + Decyzja eksperta 2 + Decyzja eksperta 3) : Decyzję RKS^[7]} : Decyzja Zarządu Województwa

Więc prawdopodobieństwo wadliwego skojarzenia lub błędnego oczekiwania na zdarzenie (innymi słowy podejmowanie decyzji w materii dofinansowania wniosku) w uproszczonym schemacie wygląda następująco:  

Działanie

Zdarzenie

a) Opracowanie wniosku

a) 1. Generator wniosku (wstępna

    weryfikacja elektroniczna)

b) Złożenie wniosku

b1) Poprawianie wniosku w odpowiednim terminie

b) 2. Ocena formalna

2. a. braki formalne àżądanie 

    uzupełnienia

2. b. zgodność z wytycznymi

2. c. ocena pozytywna

2. d. ocena negatywna

c) Eksperci (ekspertyzy)

c) 3. Ocena merytoryczna

3. a. decyzja negatywna

3. b. decyzja pozytywna

d) RKS (posiedzenie)

d) 4. Potwierdzenie listy

4. a. z poprawkami

4. b. bez poprawek

e) Zarząd Województwa

   (posiedzenie)

e) 5. Potwierdzenie listy

5. a. z poprawkami

5. b. bez poprawek

f) Wojewoda

f) 6. Podpisanie umowy

g) Wdrażanie

 

            Prawdopodobieństwo wadliwego skojarzenia lub błędnego oczekiwania na zdarzenie występuje przynajmniej na poziomach b) 2; c) 3; d) 4 oraz e) 5, gdzie oczekiwany skutek może być negatywny dla wnioskodawcy. Sytuacja jednak staje się negatywna dla rozwoju regionalnego, gdy skutkiem błędnego skojarzenia zostaje podjęta decyzja odmowna w stosunku do dobrego wniosku (rys. 2).

W pozycjach 3.a i 5.a jak widać następuje regres – opóźnienie rozwoju regionalnego.

Reasumując, można całokształt procesów decyzyjnych przedstawić jak na rysunku nr 3.

W obszarze A występuje specyficzne sprzężenie zwrotne, które ma podstawy tak empiryczne jak i teoretyczne. Obszar B zaś jest odzwierciedleniem praktycznych skutków już podjętej decyzji, czyli: dofinansowanie wdrażania projektu (który stanowi jednocześnie odpowiedź na problemy regionalne) poskutkuje albo rozwiązywaniem problemu, albo pogorszeniem rozwoju regionalnego jako bezcelowa inwestycja – marnotrawstwo środków publicznych.

 

 

Rysunek 1: Współzależność między modelem decyzyjnym a systemem wytycznych dla oceny wniosku o dofinansowanie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Opracowanie własne

Rysunek 2: Krzywa hipotetycznego rzutu wpływu na rozwój regionalny  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Rysunek 3: Całokształt schematu procesów decyzyjnych z perspektywy redystrybucji funduszy strukturalnych

 

 

Opracowanie własne